Marikki Stocchetti: Konsensus on sittenkin kova juttu, myös EU:n kehityspolitiikassa

Palasin syksyllä 2005 EU-tutkimuksen ääreen yliopistolle kahden taaperon univelkaisena äitinä. Tarkoituksenani oli tehdä väitöskirjahaaveesta totta. Kunnianhimoisena tavoitteenani oli työstää tieteellistä tulkintaa siitä, miten kestävä kehitys ymmärrettiin eri puolilla EU-instituutioita ja politiikka-aloja. Tämä idea on edelleen erittäin ajankohtainen ja vapaasti käytettävissä, sillä minun väitössuunnitelmani muuttivat komissio ja ensimmäinen eurooppalainen kehityspoliittinen konsensus.

Työhön paluun ensimmäisenä haasteena oli selvitä kuiville EU-dokumenttien merestä ja muodostaa jonkinmoinen käsitys viime vuosien käänteistä ja EU:n kannoista meneillä oleviin muutoksiin. Aloitin käymällä läpi komission tiedonantoja, jotka jollain lailla linkittyivät kestävän kehityksen prosessiin ja EU:n pyrkimyksiin siinä. Siinä missä ympäristöpuolelta koin vielä ymmärtäväni lukemaani, kehityspolitiikan osalta tunsin olevani melkoisen ulalla suurien käsitteiden ja ylevien tavoitteiden edessä. Erityisesti huomioni kiinnittyi komission mahtipontiseen ehdotukseen Euroopan uudeksi kehityspoliittiseksi konsensukseksi, jonka Eurooppa-keskeinen EU:n globaalin roolin ylistys ja tunteellinen teksti jäivät askarruttamaan mieltäni. Toisaalta vahva arvoperusta ja halu tehdä unionin laajuista yhteistyötä kehityspolitiikan parhaaksi tekivät vaikutuksen rehvakkaasta retoriikasta ja univelasta huolimatta.

Olin vasta tieni alussa, kun minulle tarjoutui mahdollisuus tulla mukaan opettamaan EU:n kehityspolitiikka käsittelevälle kurssille. Tausta-aineistoa haaliessani törmäsin uudestaan nyt jo lopulliseksi, kaikkien EU-instanssien hyväksymäksi asiakirjaksi hioutuneeseen konsensukseen, jota silloinen komissaari Louis Michel mainosti historian ensimmäisenä yhteisenä eurooppalaisena linjapaperina kehitykseen kautta aikojen. Olin entistä hämmentyneempi, olihan EU:lla ollut erilaisia juridisia sopimuksia ja vilkasta toimintaa tällä saralla jo kohta viisikymmentä vuotta.

Matkan varrella opin, miten vaikeaa on jäsenmaille muodostaa yhteinen kanta kehityspoliittisista kysymyksistä EU:n piirissä, vaikka samat kysymykset olisivat jo kertaalleen käsitelty muilla kansainvälisillä foorumeilla. Kyse oli silloin – ja vielä korostuneemmin nyt – kansallisesta näkyvyydestä, tasapainottelusta integraation ja kansallisen linjan välillä sekä luottamuksesta yhteisiä instituutioita kohtaan. Sama haaste löytyy EU-instituutioiden sisältä, jossa kehityspolitiikan on aina – ja viime vuosina yhä kiivaammin, taisteltava oikeutuksestaan itsenäisenä politiikka-alana. Siksi kehityspoliittinen konsensus on itsessään kova saavutus.

Ensimmäisen väitösvuoteni keväällä osallistuin tutkijakollegojeni mukana tekstianalyysikurssille. Kurssilla kehotettiin käyttämään harjoittelussa omaan tutkimusaihepiiriin liittyvää aineistoa. Kerroin, etten ollut tekemässä tekstianalyysiä, mutta tutkin EU:ta, joten poliittisista dokumenteista ei tulisi heti pula. Opettajani kehotti valitsemaan tekstin, joka oli jotenkin jäänyt mieleen – tai ärsytti eniten.

Kurssilla opin, että tekstin maailma on tärkeä, mutta yhtä tärkeää on ymmärtää tarina tekstin takana: kuka tekstin on tuottanut, miten, milloin ja miksi? Miten tekstin luoneet toimijat rakentavat tekstissä roolinsa, miten ne määrittelevät ratkaistavat ongelmat ja kertovat oikeat ratkaisut niihin? Näistä kysymyksistä alkoi matkani EU:n kehityspoliittisen konsensuksen – ja EU:n sisälle. Konsensuksesta tuli itseoikeutetusti ensimmäisen harjoitustyöni aihe sekä kestopohdittavaa myös omien EU-kurssieni opiskelijoille. Harjoitustyöstä tuli myöhemmin ensimmäinen akateeminen julkaisuni ja lopulta koko väitöskirjani ydin.

Euroopan unionin komission jäsenmaiden kommenteille laatima ensimmäisen konsensus keskittyi globalisaation hallintaan, mutta se muuttui silloisen ärhäkän EU-puheenjohtajamaan, Iso-Britannian käsissä perinteisemmäksi köyhyyden poistamisjulistukseksi. Kompromissina komission, jäsenmaiden ja Euroopan parlamentin välillä syntyi vuoden 2005 konsensus, jonka mukaan köyhyys olisi mahdollista poistaa antamalla entistä enemmän ja tehokkaammin laadukasta kehitysapua sekä hakea vetoapua kehitystavoitteille reiluista kauppa-, investointi-, ulko- ja turvallisuuspolitiikoista. Tätä näkemystä ajoi myös Suomi konsensuksen ytimeen ja sen itsenäiseksi osaksi. Näen, että taidokkaita virkamiehiä tässä tuki kansalaisjärjestöt, erityisesti Kehys ja sen sinnikäs työ tietoisuuden lisäämiseksi muiden politiikka-alojen ratkaisevasta roolista kehitystavoitteiden edistämisessä. Suomella on tässä paljon muisteltavaa seuraavan EU-puheenjohtajuuskauden koittaessa vuonna 2019.

Oma kokemukseni valossa näen, miten myös yksittäinen tutkija voi hyötyä kansalaisjärjestöjen työstä, taustoituksesta ja dialogista. Osallistuin aktiivisesti Kehyksen koherenssi-ryhmään ja Kepan kansainvälisen kaupan keskusteluihin. Tästä oli erityistä hyötyä, koska jatkoin konsensuksen penkomista sen nostamien kauppapoliittisten lupausten suuntaan.

Itse asiassa kipinä tähän syttyi Kehyksen vuonna 2006 järjestämästä suuresta koherenssitapahtumasta, jossa kuulin ensimmäistä kertaa EU:n kauppapoliittisen pääosaston silmiäavaavan näkemyksen kehitystavoitteisiin ja konsensukseen. Se kuului kaikkien johdonmukaisuusperiaatteiden vastaisesti kutakuinkin näin: ”Development goals are not our business, we negotiate trade.”

Kävi selväksi, ettei kehityspoliittinen konsensus ollut vielä kiirinyt kauppapolitiikkaan, vaikka sille oli ladattu iso rooli juuri kehitystoimijoiden, käynnissä olevien moninaisten vapaakauppaneuvottelujen ja Maailmankauppajärjestö WTO:n taholta. Tästä opin, ettei poliittinen linjapaperi vielä tarkoita samaa kuin johdonmukainen toimeenpano tai ”läpileikkaavuus” sielläkään, minne sitä eniten toivotaan. Mustasukkainen toimivaltarajojen vartiointi, valtavat tulospaineet sekä tarve esiintyä yhdellä äänellä voivat liian helposti vesittää kehityspoliittiset näkökulmat muiden politiikka-alojen pöydissä.

Samanaikaisesti globalisaation nosto kehityspolitiikan keskiöön vuonna 2005 oli tärkeä signaali siitä, että EU:n komission kehityspolitiikan tekijät olivat oivaltaneet, että kehityksessä on kyse paljon kehitysyhteistyötä laajemmista kuvioista. Sama teema toistuu muuten tänä keväänä komission Valkoisessa kirjassa. Samalla köyhyyden poistaminen ja uusi, kesäkuussa 2017 hyväksytty päivitetty kehityspoliittinen konsensus ovat saaneet selkänojakseen laajemman, universaalin kehikon kestävän kehityksen Agenda 2030:n myötä.

Voisikin sanoa, että Agenda 2030 on toiminut uuden konsensuksen kirittäjänä ja yhteisen tahtotilan liimana poliittisesti hyvin vaikeana aikana. Kehityspolitiikan piiskurina usein toiminut Iso-Britannia on poissa kehästä Brexit-neuvottelujen vuoksi, pelosta kumpuavan vääristyneen nationalismin nousu ja yhteisen talous- ja siirtolaispolitiikan valtaisat vaikeudet murtavat myös kehityspoliittista konsensusta. Siinä missä 2000-luvun alkupuolella ”kehitys ja köyhyyden poistaminen” olivat ainakin retorisesti kärjessä niin Maailmankauppajärjestö WTO:n kuin EU:n ulko- ja turvallisuus -strategian linjoissa, on kehityspolitiikka tänään entistä suuremmassa vaarassa välineellistyä ja ehdollistua yhteisen arvopohjan vastaisiin toimiin, kuten pakolaisuuden patoamiseen kestämättömällä tavalla.

Toisaalta kestävän kehityksen tavoitteet, ja kehityspolitiikka sen ytimessä, eivät kuulu enää vain ympäristö- tai kehityspiireille, vaan kaikille läpi EU-instituutioiden ja jäsenmaiden. Se, että kehityspoliittinen konsensus rakentuu Agenda 2030:n ympärille, onkin sen ehdoton vahvuus. Linkitykset keskeisiin kansainvälisiin sopimuksiin, kuten ilmastosopimukseen tai Addis Abeban YK:n kolmannen kehitysrahoituskonferenssin tuloksiin sekä EU:n omaan sopimusperustaan vahvistavat oleellisesti konsensuksen painoarvoa.

EU:n sisällä on edelleen valtaisasti eri ääniä ja näkemyksiä, joiden keskinäinen kamppailu määrää myös kehityspolitiikan paikan ja sisällön. Agenda 2030:n tulkinnassa ja toimeenpanossa tarvitaan tarkkuutta ja avointa dialogia eri politiikka-alojen välillä. Teema, joka toistaiseksi on ohitettu, liittyy aikaisemman konsensuksen lupauksiin ja odotuksiin, joista turhan moni on jäänyt täyttymättä. Kehitysavun määrä, laatu, käyttö ja kohdentuminen vaativat yhä töitä ja tarkkaavaisuutta. Myös jäsenmaiden ja EU-tahojen keskinäinen koordinaatio ja koherenssi on syytä säilyttää tutkassa. Monet kansainväliseen kauppaan liittyvät toiveet kuivuivat kokoon WTO:ssa ja EU:n kahdenvälisten kauppasopimusten sisältöön liittyvät näkemyserot esimerkiksi EU:n ja usean Saharan eteläpuolisen Afrikan maan välillä vaikeuttavat sopimusten toimeenpanoa ja oikeutusta. Myös se, että konsensuksen on määrä toteuttaa sekä kehityspolitiikan että Unionin ulkosuhteiden yleisiä tavoitteita vaatii kansalaisyhteiskunnalta erityistä valppautta.

Toisaalta tulevaisuuden näkökulma, nuorten, tasa-arvon, ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion korostaminen eivät ole itsestäänselvyyksiä näinä aikoina. Tässä konsensus onnistuu. Se että jäsenmaat, komissio ja parlamentti pystyvät yhdessä vahvistamaan konsensuksen, joka nojaa vahvasti kansainvälisille sopimuksille, arvopohjalle, EU:n ja jäsenmaiden välisen työnjaon järkeistämiselle sekä entistä vahvemmalle kehityspoliittiselle analyysille ja johdonmukaisuudelle on saavutus, jota ei ole syytä väheksyä.

 

Marikki Stocchetti

Kirjoittaja on Kehityspoliittisen toimikunnan pääsihteeri

Marikki Stocchettin väitöskirja ”Inside the European Consensus on Development and Trade (2013) on luettavissa täältä.

Kirjoitus on osa Kehyksen 15-vuotista taivalta juhlistavaa blogisarjaa, jossa jokaista Kehyksen toimintavuotta kohti julkaistaan tämän vuoden aikana vierasblogi.

18.8.2017